En la búsqueda de dar una señal a los mercados financieros y al FMI, el Gobierno impuso un mayor ajuste al requerido sobre el gasto público y alcanzó un déficit primario en torno al 2,4% del PIB, cuando la meta acordada con el organismo se situaba en 2,5% del Producto. De tal forma, se sobrecumplió la meta establecida en el programa con el Fondo por 0,1 p.p. del PIB, e incluso el sobrecumplimiento podría alcanzar 0,2 p.p., según nuestra proyección de PIB nominal.
Ahora bien, ¿cómo fue la dinámica de las cuentas públicas en diciembre? ¿qué factores explican la reducción en el rojo primario en 2022? ¿cuáles son las perspectivas de cara a 2023?
¿Cómo fue la dinámica de las cuentas públicas en diciembre?
En diciembre, el rojo primario se redujo a la mitad en términos reales en su comparación interanual. El Sector Público Nacional No Financiero (SPNF) registró un déficit primario de $502.128 millones en diciembre (excluyendo los ingresos por colocaciones primarias de deuda, que superan el 0,3% del PIB permitido en el programa EFF con el FMI). A su vez, con unos intereses que rozaron los $244.000 millones, el déficit financiero en el último mes del año se ubicó en $745.717 millones.
El Gasto Primario hiló seis meses consecutivos de contracción real, con una fuerte caída del 20% i.a. en términos reales durante diciembre. ¿Dónde se concentró el recorte? El 75% del ajuste se explicó por la dinámica de las Prestaciones Sociales y los Subsidios Económicos. A su vez, salvo por los Salarios y las Transferencias a las Universidades (en ambos impactaron los aumentos salariales acordados en paritarias) todas las principales partidas del Gasto Primario perdieron contra la inflación en la carrera interanual en el último mes del año.
Por su parte, los ingresos Totales (excluyendo extraordinarios tanto en 2021 como en 2022) mostraron una caída real interanual por segundo mes consecutivo, al reducirse casi un 5% i.a. en diciembre. Dicha contracción se explicó principalmente por el flojo desempeño de los Ingresos tributarios (-3% i.a. en términos reales), pese a la recaudación proveniente del “dólar soja 2.0”. De hecho, el único tributo que logró ganarle a la inflación en la comparación interanual fue Ganancias, que mostró un crecimiento real del 16% i.a. producto del ingreso de la tercera cuota del pago a cuenta extraordinario realizado por las sociedades.
¿Qué factores explicaron la disminución del rojo primario en 2022?
La reducción del déficit primario fue explicada casi en su totalidad por un fuerte ajuste en el Gasto Primario. En números, el déficit primario en 2022 debía mostrar un ajuste de 1 p.p. del PIB luego de situarse en un 3,5% del PIB en 2021 (excluyendo los ingresos extraordinarios provenientes de los DEGs por 0,9% del PIB y el Aporte Solidario por 0,5% del PIB).
Dado que en 2022 los Ingresos Totales -excluyendo extraordinarios (ingresos por colocaciones primarias de deuda que superan el 0,3% del PIB permitido en el programa EFF con el FMI en 2022)- se situaron apenas por encima que los niveles de 2021 (en torno a 17,8% del PIB), el recorte en el Gasto Primario se convirtió en el eje de la consolidación fiscal: se ubicó en un 20,2% del PIB, cuando para 2021 alcanzó el 21,3% y para 2020 el 24%. De tal forma, 2022 se situó como el año con el tercer menor nivel de Gasto Primario (como % del PIB) en los últimos 11 años, únicamente superado por 2018 (19,9% del PIB) y 2019 (18,5% del PIB).
A su interior, con unos Gastos de Capital que se incrementaron 0,2 p.p. del PIB (1,4% en 2021 y 1,6% en 2022), el Gasto Primario Corriente debió ajustarse en 1,3 p.p. del PIB para alcanzar una caída de 1,1 p.p. del PIB en el Gasto Primario.
Entonces, ¿en qué partidas se concentró el ajuste del gasto? El 70% del recorte se explicó por la reducción de las Prestaciones Sociales y los Subsidios Económicos.
En materia de Gasto Social, la aceleración inflacionaria y el retraso del ajuste en la fórmula de movilidad (ajuste trimestral que toma como referencia el trimestre anterior) provocaron una reducción de 0,5 p.p. en las Prestaciones, que pasaron de 11,7% del PIB en 2021 a 11,2% en 2022. Por su parte, los Subsidios Económicos pasaron de un 3% del PIB en 2021 a un 2,6% en 2022. Dicha reducción se explicó en su mayoría por el ajuste en los Subsidios Energéticos (-0,3 p.p. del PIB), generado no sólo por las subas de tarifas aplicadas en el último tramo del año, sino también por la generación de deuda flotante en algunos meses del año (principalmente en junio y diciembre) y el atraso de pagos a CAMMESA (al no ser parte del Sector Público, una demora en las transferencias a dicho ente no se contabiliza como deuda flotante, por lo cual no afecta el margen acordado con el Fondo).
Heterogeneidad en la política fiscal durante 2022: el “antes” y el “después”
En cuanto a la dinámica fiscal a lo largo de los meses, 2022 podría considerarse como un año partido en dos. El primer semestre estuvo marcado por una política fiscal más expansiva que la esbozada originalmente en el programa con el FMI, donde la dinámica creciente del gasto opacó el buen desempeño de los ingresos. Pese a que los Ingresos crecieron casi un 10% i.a. en términos reales (excluyendo el Aporte Solidario en 2021), el Gasto Primario trepó por encima del 11% i.a. A su interior, se destacó la dinámica de los subsidios y las prestaciones sociales, que en conjunto explicaron el 70% de su crecimiento.
Asimismo, cabe señalar que, por la baja base de comparación de la primera mitad del 2021, era esperable que en los primeros seis meses el gasto primario mostrara un importante aumento en términos reales. Sin embargo, el incremento de las erogaciones evidenció una magnitud mayor a la esperada. De hecho, el Gasto Primario en el primer semestre alcanzó el cuarto valor más elevado en términos reales de los últimos 30 años, incluso por encima del 2020, cuando el Gobierno aceleró el crecimiento del gasto para mitigar el impacto de la pandemia en los hogares y la actividad.
Distinta fue la historia en la segunda parte del año, donde la inestabilidad macroeconómica y financiera que desató la salida de Guzmán obligó a Massa y a Batakis a tomar un cambio de rumbo hacia un proceso de mayor consolidación fiscal para dar una señal de estabilidad y compromiso a los mercados financieros y al FMI. En consecuencia, de julio en adelante el Gasto Primario mostró caídas interanuales reales en todos los meses, donde la inflación fue la principal aliada del gobierno en materia fiscal, dado que su persistencia en niveles elevados le permitió reducir las erogaciones en términos reales.
Como resultado, el Gasto Primario durante el segundo semestre no sólo se ajustó un 10% real en su comparación interanual, sino que también mostró una reducción en términos reales contra el primer semestre de 2022. Este último punto no es menor, dado que es un ajuste fiscal (intra-año) pocas veces visto: en los últimos 30 años únicamente en 2001 y en 2002 el Gasto Primario del segundo semestre fue inferior al del primer semestre en términos reales.
¿Cuáles son las perspectivas de cara a 2023?
Con vistas a este año, la necesidad de una continuidad/profundización del proceso de consolidación fiscal seguirá estando vigente, aún en medio de un año electoral: los límites que impone la coyuntura actual y la fragilidad de un programa financiero que recae excesivamente en el mercado de deuda local limitan los desvíos expansivos en materia fiscal, dado que pueden lesionar las colocaciones de deuda y contribuir a mayores tensiones cambiarias.
Sin margen para incrementar los ingresos de forma significativa (incluso podrían verse parcialmente lesionados), el eje continuará siendo la reducción real del gasto público. En esta línea, estimamos que la elevada inflación promedio (que permite reducir el gasto indexado), el ajuste tarifario y el reemplazo de gas importado por gas local (acotan los subsidios energéticos) constituyen las principales líneas de contención de las erogaciones.
En línea con el sobrecumplimiento de la meta en 2022, vemos probable que las autoridades se apoyen en la estacionalidad del Gasto Público para mostrar un equilibrio primario durante los primeros meses del año, lo que les permitiría continuar dando señales positivas al mercado en materia fiscal. En paralelo, un punto no menor es que la elevada base de comparación que dejó el primer semestre de 2022 también jugará a favor al momento de mostrar una dinámica de reducción del gasto en su comparación interanual. Sin embargo, habrá que seguir de cerca las tensiones entre la agenda de la “política-política” (priorizando cuestiones sociales y electorales) y la “política-económica” (priorizando la estabilidad macroeconómica).
