El déficit fiscal nacional es una variable macroeconómica clave, en la medida en que determina cuánto impulso le da el Gobierno a la actividad económica, cuánto trepará la deuda soberana y cuánto será necesario emitir. Sin embargo, muchas veces se habla de las decisiones del Sector Público como las de un ente único, cuando en realidad éste se compone de centenares de organismos descentralizados en mayor o menor medida.
Las funciones (tanto de recaudación como de gasto) del Estado se organizan en tres niveles de Gobierno: nacional, provincial y municipal. Considerando la importancia relativa del primero de ellos, el análisis suele enfocarse en él. En este informe, en cambio, indagaremos en los datos de las cuentas fiscales consolidadas y subnacionales para explicar la evolución de cada nivel de gobierno, su rol y el signo de su balance financiero a lo largo de los últimos años.
El sector de gobierno de mayor proximidad es el municipal. Este ámbito abarca a más de 2.000 gobiernos locales (municipios, comunas, comisiones municipales y otros), que reciben recursos principalmente cedidos por las Provincias de las que forman parte (además de cobrar tasas). Por su escala y dispersión, este nivel es el que menos datos provee, a la vez que representó menos del 10% del presupuesto del Sector Público Argentino consolidado en 2017 -último año con datos-. Por este motivo, entonces, no lo tendremos en cuenta al momento de analizar el efecto macroeconómico de las cuentas públicas: su incidencia no es relevante a esta escala.
Los Gobiernos Provinciales, por el contrario, son una porción muy importante del Estado: las 24 jurisdicciones (23 Provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires) representan 4 de cada 10 pesos del gasto público. Estos Gobiernos tienen a su cargo funciones muy relevantes de la provisión de servicios públicos como la educación (alrededor del 80% del gasto en educación es provincial) y la salud (más del 60% de esta función es pagada por administraciones subnacionales). A su vez, muchos de ellos tienen sistemas previsionales propios no transferidos a la ANSES, por lo que se encargan de cobrar aportes y contribuciones, además de pagar jubilaciones. Las Provincias también realizan obras públicas y pagan subsidios económicos en algunos casos (por ejemplo, a la Tarifa Social Eléctrica).
Para concretar estas finalidades, la principal fuente de recursos de las Provincias es la coparticipación de la recaudación nacional. Muchos tributos (como IVA y Ganancias) se giran parcialmente a las arcas subnacionales, por haberse recolectado en su territorio. En segundo lugar, las mismas Provincias tienen fuentes propias de recaudación impositiva (principalmente, los impuestos a los Ingresos Brutos, Inmobiliario y a los Sellos). Además, algunas de ellas cuentan con los aportes y contribuciones a las cajas previsionales provinciales. Por último, también reciben transferencias del Estado nacional, tanto definidas en el Presupuesto para programas específicos como extraordinarias. Aunque las primeras suelen ser mayoritarias, representando alrededor del 80% del total, las últimas fueron especialmente relevantes en 2020, ya que, con motivo de la pandemia y la caída de los ingresos provinciales, se brindaron muchas transferencias de emergencia, alcanzando un volumen comparable a las presupuestarias.
Considerando los distintos niveles de Gobierno, podemos observar que la presión tributaria (recaudación nacional y provincial y aportes y contribuciones a cajas previsionales de ambos niveles) alcanza a algo más del 30% del PBI. Este indicador fue creciente en el período analizado, pasando de 26% en 2005 a un máximo de 33% en 2015, para caer levemente después. Esta evolución fue similar en ambos niveles de gobierno, aunque la reducción de los impuestos provinciales comenzó con posterioridad (el pico se alcanzó en 2017, justo antes de la reducción de alícuotas acordada en el consenso fiscal de ese año). Del mismo modo, los ingresos totales del Estado crecieron, tanto por la suba de impuestos como por la incorporación del cobro de intereses, la venta parcial del Fondo de Garantía de Sustentabilidad de la ANSES y de otros activos públicos.
A pesar de la mejoría por el lado de los ingresos, los gastos fueron más rápido, provocando que el sector público consolidado mostrase un déficit financiero -incluyendo el pago de intereses- desde 2009 y primario -sin contar intereses- desde 2011, con excepción de 2019. Aunque el desbalance global es compartido por ambos niveles de gobierno, las Provincias muestran, desde 2018, un resultado primario superavitario. Esta no es una característica homogénea, ya que existen algunas jurisdicciones que presentan un déficit operativo en relación con sus ingresos totales (siendo Chubut, Río Negro y San Luis las más destacadas), mientras que muchas otras (Santiago del Estero, Córdoba y La Rioja, en los primeros puestos) tienen un importante ahorro fiscal previo al pago de intereses.
El crecimiento del gasto que llevó a la reversión del resultado fiscal se dio en ambos niveles de gobierno, aunque fue más acelerado en el ámbito nacional. Así, el gasto público del Estado Nacional pasó de 15% del Producto en 2005 a un máximo de 26% en 2016, reduciéndose luego. Por su parte, el gasto provincial trepó de 13% del PBI a 18% entre 2005 y 2017. A nivel país, la suba estuvo vinculada en gran parte con el crecimiento del sistema de seguridad social público que se dio después de la estatización de las AFJP, las moratorias previsionales y la creación de programas de transferencias condicionadas como la Asignación Universal por Hijo. Además, se observó un aumento de los servicios económicos por los mayores subsidios y obras públicas. Estos mostraron una participación máxima sobre el presupuesto de 28% en 2014, y luego fueron recortados. Por último, el pago de deuda tomó una posición preponderante en 2018-19, por la suba de las tasas y el tipo de cambio que traccionó la crisis cambiaria. Así, esta finalidad llegó al 20% del gasto nacional en ese año, para descender luego con la reestructuración de 2020.
Respecto a los gastos de las Provincias, su composición fue mucho más estable, mostrando apenas un crecimiento del 11% al 14% del total en seguridad social y una caída en otros servicios sociales (del 12% al 8% del presupuesto). Por último, la deuda también tomó relevancia en los Gobiernos subnacionales, pasando del 1% del gasto en 2015 al 5% en 2019.
El crecimiento del Estado (mayores recursos y más gasto) vino acompañado de un aumento del empleo público. Esta modalidad de contratación alcanza al 26% de los asalariados formales de centros urbanos a nivel país, mostrando una concentración mayor en algunos aglomerados (Viedma-Carmen de Patagones, Río Gallegos, La Rioja) que en otros (Río Cuarto, Gran Córdoba, San Nicolás–Villa Constitución). Estos trabajadores incluyen docentes, médicos, policías y toda persona con una relación de dependencia con el sector público de cualquier jurisdicción, y treparon 27% desde que comienzan las estadísticas (enero de 2012). En el mismo lapso, el empleo registrado privado cayó 3%, y otras modalidades de empleo (empleados domésticos e independientes) crecieron 26%.
Estos datos indican un problema en la dinámica del mercado de trabajo, replicable al nivel de actividad en general: mientras que el sector público y el informal crecen, a pesar de una mayor injerencia del Estado, el empleo privado formal cae. En este marco, la presión tributaria creciente recae cada vez más sobre un sector privado formal que se achica, generando un problema. En 2017, el gobierno de Cambiemos introdujo una reducción en las contribuciones patronales con la intención de fomentar las contrataciones, análogamente al programa de reducción de contribuciones para empleo joven lanzado la semana pasada, marcando que hay un consenso en las necesidades de relajar ciertos tributos.
Ahora bien, dado que es difícil recortar la importancia de los gastos públicos -por ejemplo, la AUH y el sistema público de jubilaciones parecieran ser políticas de Estado-, el desafío pasa a ser cómo financiar las diversas funciones sin generar tensiones cambiarias o de deuda, ni agobiar al sector privado formal, tal como viene sucediendo desde 2012. Los puntos de llegada parecen tan claros como difusos los caminos.
