El ajuste fiscal se muerde la cola
El acuerdo firmado con el FMI en septiembre de 2018 impuso una condición prioritaria: alcanzar el equilibrio fiscal primario. A pesar de los recortes en el gasto público (las erogaciones primarias reducirán 1 p.p. su participación en el PBI este año, orillando el 19%), el ajuste profundizó la recesión, achicando la recaudación (muy vinculada al nivel de actividad económica) y alejando al Gobierno de su meta, forzándolo así a ampliar impuestos (como la tasa estadística) y a endurecer recortes (en gastos de capital). Como resultado, durante el primer trimestre del año los recursos tributarios se redujeron más de 8% i.a. en términos reales.
Pese a que la situación económica no se revirtió, la recaudación encontró un piso a comienzos del segundo trimestre. La baja base de comparación (la crisis impactó desde abril de 2018) generó que el deterioro de los recursos tributarios se frenara. De hecho, la reducción de la Recaudación Nacional fue de sólo 3,8% i.a. en términos reales en los últimos dos meses. Con estos datos, estimamos que la meta fiscal del segundo trimestre (obtener un superávit primario de ARS 20.000 millones o +0,1% del PBI) será fácilmente lograda. Pero ¿será suficiente esta mejoría para alcanzar el equilibrio anual?
Teniendo en cuenta la estacionalidad del gasto público (crece fuertemente en diciembre, debido al pago de aguinaldos a trabajadores del Estado y a jubilados), conseguir superávits operativos en los primeros meses del año no garantiza el cumplimiento del déficit cero. En este sentido, para poder cumplir con el acuerdo stand-by y recibir los desembolsos del Fondo, el Gobierno deberá apelar a varias herramientas.
En primer lugar, hay presupuestados ingresos de capital por casi ARS 100.000 millones, principalmente provenientes de la venta de activos en poder del Fondo de Garantía Sustentabilidad (FGS) de la ANSES. Si bien hasta abril no hubo grandes sumas por esta cuenta (estos recursos aportaron en el primer cuatrimestre sólo ARS 1.800 millones a las arcas públicas), creemos que podrían ejecutarse las ventas de tornarse necesario. Además, el mismo acuerdo contempla ajustadores –aplicables en caso de haber un exceso de gasto respecto al pautado en programas sociales y erogaciones de capital- de hasta ARS 99.000 millones (0,5% del PBI), por lo que, en la práctica, ese es el déficit permitido por el Fondo. De acuerdo a nuestras proyecciones, el rojo primario a fin de año se ubicaría dentro de ese margen (-0,4% del PBI), de modo que se recibirían todos los desembolsos pactados. Por último, queda la vía de aumentar impuestos: si el Ministerio de Hacienda considerase que está lejos de alcanzar su objetivo, podría recurrir a la creación de nuevos tributos o la ampliación de los ya existentes (como hizo recientemente con la tasa estadística a las importaciones).
Sin espacio para políticas expansivas
Pensando en 2020, el próximo presidente electo no tendrá demasiado margen para innovar en materia fiscal. Debido a las dificultades de financiamiento y a las limitaciones propias del acuerdo stand-by con el FMI, habrá pocos grados de libertad para diseñar medidas expansivas: según lo firmado, el año que viene nuestro país debería alcanzar un superávit primario de 1,2% del PBI. Por estos motivos, Argentina no podrá incurrir en nuevos desbalances fiscales en el corto plazo y, aunque buena parte del ajuste presupuestario ya estará hecho, existen factores por los cuales obtener un superávit seguirá implicando un esfuerzo. A pesar de que la actividad económica podría recuperarse luego de dos años recesivos, será difícil que el Sector Público Nacional mantenga sus ingresos como porcentaje del PBI.
En primer lugar, las retenciones se verán disminuidas el año que viene. No quedan dudas de que este impuesto es el que está dinamizando la recaudación: es el único que creció en términos reales en el acumulado de los primeros 5 meses del 2019. Esto responde a que fue generalizado luego de que el dólar rozara los ARS 40 en septiembre del año pasado. Pero, al ser diseñado como un monto fijo de pesos por dólar exportado (ARS 3 o ARS 4 según el producto), su aporte se licúa con la inflación. Por esto, si no se modifica nuevamente, se reducirá como proporción del PBI el año próximo (y, supuestamente, su ampliación se eliminaría desde 2021). Si a esto le sumamos que el aumento de la tasa estadística tiene fecha de finalización a fines de diciembre, podemos concluir que la incidencia de los impuestos al comercio exterior descenderá.
Adicionalmente, el Mínimo No Imponible aplicable a los salarios brutos para calcular el pago de las de contribuciones patronales aumentará el año próximo por encima de la inflación. Esta relajación fue programada por el Gobierno a fines de 2017, cuando el contexto económico era opuesto, y se realizó sin advertir la crisis que comenzó el año pasado. Por lo tanto, no se tuvo en cuenta la importancia del costo fiscal que representaría en uno de los ingresos más importantes del Sector Público Nacional: los recursos de la Seguridad Social. En consecuencia, incluso si se diera una recuperación de la masa salarial formal en 2020, el Tesoro contaría con esta fuente de ingresos en una menor cuantía que este año, cuando brindará ingresos por alrededor del 6% del PBI.
Un motivo más de preocupación para Hacienda es que, de acuerdo con el pacto fiscal firmado en 2016, año a año aumentan los recursos tributarios que se coparticipan automáticamente a las provincias. Hasta 2015 se hacía una reducción de 15% de los recursos coparticipables que quedaba en manos del Sector Público Nacional. Este descuento se achicó al ritmo de 3 p.p. por año, por lo que se desaparecería en 2020.
Por último, las ventas de activos del FGS son recursos de una única vez. En este sentido, si bien serán una fuente de ingresos importante durante 2019, bajarían sensiblemente en 2020.
En conclusión, la política fiscal seguirá siendo contractiva: luego de dos años consecutivos de caída económica y con un PBI per cápita 10% menor al pico de 2011, las posibilidades de intervenciones contracíclicas (expansiones del gasto o reducciones de la presión impositiva que contribuyan a una mejoría del Producto) serán prácticamente nulas. Como resultado, el sector público no impulsará la recuperación, volviéndola más lenta. De esta manera, se marcará un contrapunto con las anteriores salidas: a diferencia de las contracciones ocurridas durante el kirchnerismo, en este caso el sector privado será quien lidere la reactivación.
